Правовая природа местного самоуправления
Правовая природа местного самоуправления
Одной из наиболее острых дискуссионных проблем при уяснении сущности местного самоуправления по-прежнему остается спор о его природе (государственной или общественной). Также неустранимыми остаются сомнения, в том однозначном отделении органов местного самоуправления от системы государственной власти, которое закрепляется Конституцией и законодательством Российской Федерации и порождает массу проблем фактического характера в отношениях органов власти и управления различных звеньев и уровней.
Разнообразные подходы к оценке местного самоуправления основываются на различной интерпретации нормативных положений. Необходимо обратить внимание на следующие имеющиеся в научной литературе и судебной практике основные характеристики местного самоуправления: 1) как основы конституционного строя Российской Федерации; 2) как формы народовластия; 3) как демократического института гражданского общества; 4) как вида публичной власти; 5) как права населения определенной территории на самостоятельное решение вопросов местного значения; 6) как права граждан на осуществление местной власти.
Вышеприведенные оценки местного самоуправления не исчерпывают его характеристику и не исключают друг друга, а характеризуют различные аспекты этого многофункционального явления. В одних случаях делается акцент на управленческо-властную сущность местного самоуправления (институт публичной власти), а в других – на его общественный демократический характер (институт народовластия, гражданского общества). Большинство авторов признают двоякую природу местного самоуправления, сочетание в нем демократических и управленческих начал.
Специфика организации местного самоуправления в России состоит в том, что оно обладает одновременно признаками государственной и общественной власти. Общественная природа выражается: в самоорганизации граждан для совместного решения вопросов местного значения; в избрании органов местного самоуправления непосредственно населением; в решении вопросов местного значения самостоятельно населением или органами местного самоуправления при активном участии граждан, исходя из их интересов; в осуществлении важных управленческих функций органами местного самоуправления, а не органами государства; в невключении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Государственная природа характеризуется следующим: местное самоуправление учреждается государством как публично-властный институт и государством же организуется в виде системы органов местного самоуправления; источником создания и реорганизации местного самоуправления является государственная власть, а не соглашение и воля населения, которое лишь имеет право участвовать в осуществлении местной власти; государство определяет пределы самостоятельности местного самоуправления; взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления характеризуются наличием правового, функционального и определенного организационного единства; вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно, но в русле единой государственной политики.
Различие в подходах к соотношению местного самоуправления и государства во многом основывается на различии в понимании сущности вопросов местного значения как основного ядра всех предметов ведения и полномочий местного самоуправления. Первая позиция исходит из негосударственного характера вопросов местного значения – «вопросов социальной жизни, которые не решаются и не должны решаться государственной властью», которые «сводятся к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов, к обслуживанию повседневных потребностей людей». В пользу данного подхода говорит тот факт, что конституционный законодатель разграничивает «вопросы местного значения» и «государственные полномочия», которыми органы местного самоуправления могут наделяться законом.
Вторая позиция заключается в признании государственного характера всех предметов ведения и полномочий местного самоуправления, в том числе вопросов местного значения. Данный тезис основан на идее о том, что все вопросы местного значения, так или иначе направлены на реализацию прав и свобод граждан, гарантируемых в соответствии со ст. 19 Конституции РФ 1993 года государством и подлежащих реализации в соответствии с государственными стандартами. Соответственно, защита прав и свобод человека и гражданина, согласно ст. 45, п. «к» ст. 71, ч. 1 п. «б» ст. 72 Конституции РФ, относится к предметам ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Перечень вопросов местного значения определяется государством – Конституцией РФ 1993 года (ч. 1 ст. 132), Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 года (гл. 3), законами субъектов РФ. При этом он является открытым – к вопросам местного значения могут быть отнесены и иные вопросы путем внесения изменений в Федеральный закон. Наконец, анализ содержания перечня вопросов местного значения показывает, что многие сферы ведения являются одновременно государственными задачами (например, участие в охране окружающей среды, обеспечение социальной поддержки и занятости населения, охрана общественного порядка и др.).
Наличие общих сфер ведения и у государства, и у местного самоуправления свидетельствует о продолжении задач государственного управления на муниципальном уровне. Новое законодательство о местном самоуправлении уже достаточно четко обозначило направление в сторону усиления государственной природы местного самоуправления. Например, ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо установила единство принципов организации муниципальной и государственной гражданской службы Российской Федерации.
Нельзя утверждать, что два рассмотренные выше подхода к правовой природе местного самоуправления неизменно четко отграничиваются друг от друга. При всем разнообразии имеющихся в российской литературе суждений о сущности местного самоуправления, господствующей в настоящее время можно считать позицию о том, что местное самоуправление есть разновидность публичной власти – местная, муниципальная власть, которая, однако, не является государственной.
Таким образом, местное самоуправление и его публично-властные прерогативы имеют двойственную политико-правовую природу и происхождение: общественную и государственную. При этом государственная природа имеет преобладающее значение. Муниципальные органы учреждаются государством, выполняют задачи и функции, изначально присущие государственным структурам, действуют в формах и методами, свойственными государственным органам, осуществляют управленческие функции по их уполномочию, находятся с ними в тесной взаимозависимости и под их правовым и финансовым контролем. Система органов местного самоуправления юридически, функционально и в значительной степени организационно находится в единстве с системой государственной власти. Поэтому их противопоставление как различных видов или подсистем публичной власти неправомерно и контрпродуктивно как с практической, так и научной точек зрения.
Экспертное мнение подготовил ведущий рубрики «Вопросы права: взгляд эксперта»
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин ВИУ РАНХиГС Сергей Латышев
